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马颜昕:论公物公众使用收费的标准

马颜昕| 时间: 2018-11-10 11:40:26 | 文章来源: 《现代法学》2018年第1期

【摘要】 公物公众使用收费过高或不当的免费都存在公平、效率等问题。现有学说对收费判断的标准过于空泛、单一,无法反映复杂的现实,也难以给予实践有效指导,需要更精细化的研究。影响收费与否及定价的主要因素包括需求的基本性、资金来源、价格调控的合比例性、自然公物还是人工公物、使用习惯、受益对象和受益范围与时机、自愿的意思表示等。这些因素需要进行综合权衡,在一定条件下发挥作用,从而类型化出免费、成本性收费、效率性收费、营利性收费和混合性收费五种收费与定价的具体方式。

【关键词】 公物;公众使用;收费;标准


  引子之一:

  据有关机构统计,我国186家5A级景区中,门票价格以100-200元居多,有15家景区的旺季门票价格超过200元,只有12家5A景区实行免票政策。对比欧、美、日、韩,他们除了迪士尼、环球影城等主题公园外,其他如博物馆、文化遗产、国家公园等景区门票价格大多低于中国同等类型的景区,许多还实行免票{1}。景区收费过高,已经成为了每年各种长假前后舆论热议的焦点。高昂的收费,无疑成为了广大公众平等享受这些人类共同的自然与人文宝藏的巨大障碍。

  引子之二:

  我国自2012年开始实行节假日收费公路小型客车免费通行制度。制度实施几年来,在减少公众节假日出行成本、刺激消费、拉动内需等方面起到了一定的积极作用,但也引发了部分线路严重拥堵、经营性公路减少的合法收益没有明确的补偿机制等许多问题[1]。该制度实行后,逢节必堵成为了一道节假日高速公路的新“风景”。

  两个引子中的例子代表了公物公众使用收费问题的两种情境,一个是收费过高带来的不满,另一个则是免费的午餐所带来的争议。这两种问题的根源在于哪里?公物的公众使用哪些应该收费?又应该收多少?这就是本文所希望探讨并予以解决的问题。

  一、现实问题分析

  (一)高收费对公共目的的破坏

  所谓公物是指行政主体支配之下的直接服务于公共利益并供公众无须许可或根据特定的许可使用的,或者是服务于行政活动的物品{2}。按其定义,可分为公众用公物与行政用公物。本文研究所针对的是前者,也就是直接供公众使用的公众用公物,引子中所涉及的景区与高速公路,就是典型代表。而这里所说的收费,也就是公众直接使用这些公物时,所需要支付的费用。

  与普通私物不同,公众用公物上承载了特定的公共目的,直接供大众福祉的需要而使用{3}。从这种意义上说,公物是不自由的,其上存在着公共负担。公共目的与公共负担的来源是复杂的,可能是宪法对于基本人权的保障,可能是国家所有权,可能是法律的强制规定,可能是政府财政的给付与政策优惠,也可能是行政协议的约定。具体到引子一中的所讨论的风景名胜区,其公共目的的重要来源是公共信托理论。

  公共信托理论最初是普通法系国家的一项重要制度,是指公共土地、水体、自然资源作为信托财产由国家持有,国家需为了全体人民的利益利用这些土地、水体与资源,并保证公众有权充分的享用它们{4}。在公共信托理论中,国家作为受托人拥有这些财产的所有权{5},而全体人民则是作为信托人与受益人。公共信托理论揭示出特定土地、水体、资源的公共属性,它们本质上属于全体人民,应当为了全体人民的利益而利用,而不是为了私人或政府利益。国家虽然拥有这些公共土地、水体、资源,但是仅仅是作为受托人,其对这些财产的占有、使用、处分受到了多方面的限制,比如政府必须为了公共目的,依据特定用途来利用这些资源,不得出售或用于其他用途,除非该行动不损害公众利益{6}。

  公共信托理论近年来受到了我国公物法学者的高度关注,学者们的中国公物法理论也多有吸收或参考公共信托理论的理念与思路[2]。更为重要的是,公共信托理论其理念与我国宪法的规定高度契合,不仅有学理上的价值,也同样作为实在法意义上的指引。公共信托理论在美国制定法中的主要体现是在州宪法中。体现形式主要有两种,一种是修改宪法,在州宪中直接规定,公共自然资源属于“all of the people”[3];另一种是通过对原有宪法中已存的“reasonable and beneficial use”这一概念进行解释,从而推导出公共信托理论[4]。我国《宪法》9条第一款规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即“全民所有”。在该条款中,虽然没有直接提及国家信托的有关概念,但是“全民所有”这一词,与公共信托理论中的“all of the people”概念正好契合。我国《宪法》该条第二款又规定到,国家保障自然资源的“合理利用”。“合理使用”一词也与公共信托理论中的“reasonable and beneficial use”概念相类似。

  因此,公共信托理论的理念可以在我国宪法中找到实定法依据。对于那些属于国家所有的风景名胜区,特别是那些自然风光资源,属于全体人民,具有特别的公共性,使得其不适合用作私人用途{7},应当为了全体人民的利益而进行合理利用,政府作为信托人,有义务确保这些资源被“全民”所享用{8}。引子一情境中,高收费所带来的本质问题就是低收入人群无法享受到这种资源,被排除在外,公共信托原则中所要求的“全民—all of thepeople”成为一句空话,公平性与公共性被破坏,作为信托财产的自然风光资源上的公共目的没有得到合理实现{9}。

  (二)“免费”可能带来的低效与不公

  高收费可能使得公物公共目的无法实现,那免费是否又是唯一的答案?引子二中所讨论收费公路免费的情形就提出了挑战。这种挑战体现在两个方面。

  第一个方面,免费后可能带来的过度拥挤,最终反而降低了公物的使用效率。理论上,纯粹的公共物品,不具有经济学意义上的竞争性{10},其增加供给的边际成本为零,多供给一个人,并不会增加公共物品供给的总成本。在此情况下,不存在拥挤问题。而收费会导致部分使用者停止使用,使用总需求降低。边际成本为零,即使使用者人数下降,也不会降低总成本,只是无谓的降低了社会整体收益,使得物品的使用容量被空置,也就是所谓的消费不足{11}。

  以图1为例,如果高速公路的通行容量够大,不存在拥堵点,那么收取通行费P的行为,将会减少人们对于公路的使用,导致消费不足。因为边际成本为零,此时阴影部分面积即为社会福利的总损失。因此,对于纯粹的公共物品来说,由政府统一免费提供,是一个经济学上有效率的解。然而公物并非都是纯粹的公共物品,很多是准公共物品,存在一定的排他性与竞争性。当使用人数达到一定数量,可能出现拥挤,边际成本将不为零,且不断上升。高速公路往往就是这样的情况。在拥堵点出现之前,通行一辆车还是两辆车,成本并没有区别。但一旦超越拥堵点,每增加一辆车辆,都会进一步影响通行效率,对全体使用者产生负外部性。又因为新使用者所产生的边际成本大多是以负外部性的形式出现,并非由其自身承担。如果免费,这些外部性的成本无法内部化给使用者,即使总边际成本已经高于了边际收益,使用者仍然将不断涌入,形成过度消费。如下图2所示,边际成本的平衡点是Qe,但是免费的情况下,实际使用者的数量可能达到Qm,此时阴影部分就是过度消费所带来的社会福利损失。

  收费公路等公物的免费使用,遇到的第二方面的挑战是公平问题。免费使用看起来是惠及全民,但实质是利用全民的税收,向特定使用人进行补贴。这种做法之所以具有一定的迷惑性,是因为其成本往往是隐蔽而又分散的(即由所有人分担),而受益的分配却是可见且集中的{12}。人们因为一次次可见的免费通行的获益,而沽沾自喜,忽略了成本的承担与分配。在收费公路领域中,这里的特定使用人很大一部分是私家车车主,其在中国收入金字塔中相对处于中上地位,这更加剧了对公平性问题的担忧。因此,收费也具有一定的正当性:当一些国家资源仅有利于特定人或特定群体时,出于平等原则的考虑,这项费用不应由全民负担,而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付。也就是说,因为特定人或者特定群体利益而产生的国家支出,不应该由一般纳税人所缴纳的税收来负担,应该由其自身缴费的方式来承担{13}。

  公平问题还有一层含义是,免费使用可能对合法收费主体的权益带来侵害。我国的收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。这两种公路的收费受益主体都是通过贷款、集资与投资,合法取得了收益权,其收益权应该受到法律保护。而收费公路节假日免费,在收费期间不变的情况下,相当于缩短了收费公路经营企业的经营期限,在总体上降低其预期收益,损害了其合法权益{14}。

  因此,不管收费过高或者过低,都存在效率与公平问题。需要一个恰当的标准,来对公物公众使用收费与否及其定价进行合理的判断。

  二、单一标准的不足—现有学说评介

  现在理论界虽然尚无一个统一的标准,但已形成了一些具有一定影响力的学说。我国公物法学者的主流观点认为,公物的使用以是否需要许可,是否独占为标准可以区分为自由利用、许可利用与特许利用。公众使用主要属于自由利用的范畴,应当以免费为原则,收费为例外{2}263。这种观点一定程度上承继自大陆法系公物法理论。如在法国,历史上很长一段时间中,公共使用的公产必须交费方能使用。但是随着自由经济的发展,使用费逐步取消。在当代法国,免费使用已经成为了原则,认为收费是对公产自由使用的一种妨碍{15}。德国公物法理论也认为,无需许可的使用即意味着免费的一般使用,收费会导致其失去一般使用的本意,因此,收费只能具有例外性质,并且需要正式法律的授权{3}498。

  这样一种免费为原则,收费为例外的观点,在理念上,无疑是非常重要的,其说明了公物的公共属性,保证了其上公共目的与公共利益的优先。然而在具体操作中,却表现出过于空泛,指导性不足的特点。因为即使大陆法系国家普遍认为自由使用应该以免费为原则,但其并不认为免费是公物公众使用的本质特征。法国宪法委员会认为,免费使用不是一个宪法原则,立法机关可以通过制定法律的方式,允许收费;而且随着公产观念的转变,也有越来越多的主张认为应该予以收费,发挥公产的经济效益{15}270。德国各州的道路法和水法也普遍规定了特定情况下的使用费{3}497-498。换言之,大陆法系公物法中的“免费为原则,收费为例外”,更多的只是体现在收费的法律保留上,而不是作为一种具体的判断标准。

  要得到进一步的标准,需要对大陆法系的“规费”概念进行进一步的深挖。所谓规费,不同于一般的税收,是指为了满足国家或地方自治团体的财政需要,而以高权的方式,加以课征的金钱给付,亦即个人对于公共设施以特定方式实际上加以适用的对价。公物公众使用费往往属于这个定义的后半句,也就是所谓的使用规费{16}。税收,具有无偿性,义务人支付税收后,并不会获得直接的回报。而规费不同,是规费义务人受领国家特定给付或利用特定公共设施所支付的对价{13}104。在这种意义上来说,规费是特定义务人寻求特定公共服务后所支付的费用。也因此,不同于作为一种平等负担的税收,规费的负担具有特殊性,是规费义务人所取得的特殊经济利益或公权力因其特殊服务而所产生的支出{17}。正因为税收与规费在这两点上的区别,某一公物公众使用是否收费的问题,也就相应可以进行转化:某一公物的使用费用应当由使用者自行负担?还是应该由政府通过财政进行支付,从而由全民的普遍性的税收进行承担?在这一问题的判断上,我国台湾地区有学者提出了个别化归属标准。所谓个别化归属,是指规费债务人通过支付规费,获得了国家具体的某一特定给付,这种给付和一般国家任务不同,有利于规费义务人的个人利益{13}125。个别化归属从形式公平的角度,为公物的收费提供了一定标准。如果某项公物的使用属于国家的一般任务,那么就应该由税收承担,不应该另外单独征收使用费,反之,如果不属于一般任务,而是归属于针对于具体个人的特别任务,那就应该由使用者付费自行承担。以个别化归属为基础,综合考虑可分性、排他性、国家的给付责任等因素,可以成为公物公众使用收费标准体系建构的一个重要思路。但仍然无法涵盖收费标准的所有情况与方面。其原因之一在于,到底哪些属于一般国家任务,哪些又不属于,这是一个十分复杂的问题,牵扯许多相关因素;原因之二在于,单纯的个别化归属标准,无法解决规费在价格调控机制上所发挥的巨大作用。

  有学者在研究美国收费公路定价机制的过程中,提出了一个W5基础设施收益分析框架,对受益对象、受益范围、受益时机、受益回收机制与受益定价水平进行具体分析,从而对特定设施服务的排他性、竞争性、政府投入的范围与主体、当期利益与远期利益、成本回收方式、定价的经济性与公平性等问题进行衡量{18}。这个分析框架为公物使用收费标准问题带来的启示是,一项特定公物的收费与否及其定价,受到许多因素的综合影响,而非简单的单一标准判断。如果试图使用单一标准来进行衡量,不管该标准多么精巧,都难以完全契合复杂的公物实践,无法实现多方因素的权衡。特别是在当代,由于PPP模式的兴起,公共设施投资与建设主体、产权主体、利用与经营方式都日趋多元化,需要考虑的因素也日趋多元,简单标准的弊端进一步凸显。

  三、判断公众使用收费问题的因素

  公物收费的复杂性在于受到多种因素的影响,单一标准无法完全覆盖,需要对重要的相关因素进行梳理,从而建立起一个综合性的标准体系,方能恰当的反映现实,指导实践。那么哪些因素需要纳入考量?这些因素又该如何权衡?

  (一)因素之一—需求的基本性

  在现代行政上,公物和社会保障、社会救助、社会福利、补贴等共同构成了给付行政的重要组成部分{19}。提供适当的公物给公众使用,满足公众的需求,这是现代国家的应有责任。然而公众对于公物的需求十分巨大,也十分复杂,在类型、质量、方式上存在着较大差异,如果全部由政府承担,一方面会带来巨大的财政负担,另一方面也不利于公物供给的精细化与公平。以交通运输设施为例,有人需要的仅仅是廉价、安全的基本运输,比如公交、绿皮火车;有人需要的是更快速、舒适的方式,比如出租车、高铁商务座。两者都是正常的公共交通需求,但是从公共财政的角度,如果政府统一承担,那么,要么标准过高,财政负担过重;要么标准过低,使得部分需求没有得到满足。

  因此,这就有必要区分基本需求与非基本需求。对于基本需求,由政府统一承担,兜底保障,而对于非基本需求,则可以更多地交给市场,通过市场机制,放开价格,从而提供足够的投资回报,吸引资金进入该领域进行建设。换言之,对于满足基本需求的公物,应当免费使用或者低费使用;而对于非基本需求的公物,可以收费使用。从财税法的角度,如此安排也可以解决公共负担的公平性问题。如前所述,判断一项事务应该是由税收负担还是使用者付费负担的依据是该项事务是否属于国家的一般任务。而采取措施以创造条件使每个人都能够采取必要行动来满足自己的需求,在缺乏其他可能性的前提下,直接为公民提供某些基本需要,这就是现代国家需要承担的给付任务{20}

  这个因素在我国已经得到普遍的认可,实践中也多有体现,如《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中就明确指出“创新公用事业和公益性服务价格管理。清晰界定政府、企业和用户的权利义务,区分基本和非基本需求??”[5]。实践中,在判断此项因素时,有许多特征可以作为参考,如基本需求应当是为促进社会公平为需要,覆盖占人口较大比重的中低收入人群,需求层次较低,价格弹性小,基础性的生产生活物品等。而非基本需求的特征则主要是发挥市场机制作用提高资源配置效率,主要涉及高收入社会群体,需求层次较高,价格弹性大,高档或者特殊的物品等{21}。

  (二)因素之二—资金来源

  公物由于排他性弱,经济上的外部性强,物品提供者难以从中直接获得足够经济回报的特点,曾经被许多经济学者认为难以由私人提供,其供给应该主要是政府的职能。然而科斯早就在其论文中,用实证考察的方式,对上述观点进行了反驳。灯塔是前述经济学学者们常用来作为公共物品只能由政府提供的代表性例子。但科斯通过考察发现,在英国的历史实践中,灯塔可以由私人提供,私人可以建造、管理、筹资、所有和处分灯塔,也可以收取使用费{22}。从经济学上,私人可以成为公共物品的供给主体。而对于那些存在排他性和竞争性的作为准公共物品的公物来说,就更是如此。

  我国在计划经济体制下,国家公权力介入社会生活的各个方面,对社会事业实行行政化供给体制,为社会提供了大量公物{23}。在这一阶段公物供给实际上为国家所垄断。随着市场经济的发展,多种所有制经济蓬勃发展,单靠国家供给难以满足人民群众对于公物的旺盛需求。私有公物的存在,使得私人主体也可以参与公物供给,吸引社会资源加入,更好地满足公众的需求。而近些年来的中国社会实践,已经证明了社会资源在公共建设领域中所发挥出的巨大力量。

  政府投资公物的目的是履行其公共职能,而作为理性经济人的社会资本投资建设公物,除了部分情况下的慈善目标外,更多的是希望从中获得经济回报。因此针对公众使用收费,是获得回报的其中一个重要手段。在判断收费与否及额度问题上,投资来源就是一个重要判断因素。对于那些利用公共财政资金建设的公物,其免费与低收费的应然性更高;反之,那些利用社会资本建设的公物,则存在更多的收费合理性。

  这个因素在我国的现行规定中也有大量体现。如《国家发展改革委、财政部、国土资源部等关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》中规定,“对于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格,实行政府定价或政府指导价;对于非依托国家自然资源和文化资源、由商业性投资兴建的人造景观门票价格实行市场调节价。”[6]《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》等公路法律法规中也规定我国以免费公路为主,适当发展收费公路。对于交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路和经济组织投资建设的公路,可以予以收费;其他公路禁止收费[7]。

  (三)因素之三—价格调控的合比例性

  本文第一部分对收费公路节假日免费的情境进行了分析,展现了收费作为一种调控机制的重要性。但使用收费作为国有公物调控工具的前提是,其需要符合比例原则,这对三个方面提出了要求:恰当性;必要性;相当性,也就是狭义比例原则{24}。

  恰当性方面,要求收费能够确实减少拥堵,有利于公共目的的实现。正如前文利用经济学工具分析的那样,在存在可能的拥挤点的前提下,收费,确实可能有利于拥堵的减少。但这有几个前提条件:其一,该公物需为准公共物品,而非纯粹的公共物品。纯粹的公共物品如国防,没有竞争性{25},也不存在拥挤点,对其进行收费不符合恰当性的要求。其二,该公物需存在一定的供给不足,有拥挤可能。对于那些充分供给,甚至供大于求的公物,就不存在恰当性。其三,该公物的需求与价格之间存在一个合理的关联,也就是说需要具有一定的需求价格弹性。换言之,如果收费或价格上涨,消费者具有其他替代方案,或者可以选择不消费,从而降低总的需求量{26}。如果不具有价格弹性,那就是所谓的刚性需求,比如像是空气,即使价格再高,也必须消费,对其进行收费,无利于解决拥挤,只是增加消费者的负担。

  必要性方面,要求收费是所有调节机制中损害最小的一种。要解决公物利用的拥挤问题,收费只是其中一种方式,还有许多其他的手段。如统一提供,给每个人分配均等的产品;又或者是排队。但这几种方式均有其弊端,统一提供会导致有人消费不足,有人又消费过剩;而排队作为一种分配机制又浪费了大量时间,增加了社会总成本{11}110-120。从实践的角度来看,收费在一定条件下,的确是一种成本最小的方案。但在具体选择时仍应该注意考察其他方案的可行性,依据具体条件适用方案。

  相当性方面,要求收费所带来的收益应该大于其付出的代价。这里就必须考察收费的成本。作为公共物品或准公共物品的公物,本来排他性是比较弱的,这样才方便大众的自由使用,而为了收费,就必须人为的建立起排他性,将没有缴费的人群排除在外,如在本来畅通无阻的公路上建立起收费站、对本来无边无际的公园加上围墙。这一方面增加了建设成本,另一方面也降低了使用效率。如果要利用收费作用公物使用的调控机制,就必须对其收益与成本进行仔细的权衡,只有在收益大于成本的前提下,方符合比例原则。

  (四)因素之四—自然公物还是人工公物

  根据公物是保持自然的形态而被利用,还是由人之手予以加工后提供给公共之用,可以区别为自然公物与人工公物{27}。自然公物,是自然所赋予的特别的利益,它们应该被给予所有人{7}484。依据公共信托理论,政府作为受托人,应该管理、维护这些资源,但却无权阻止公民享用这些自然瑰宝,更无权利用这些资源牟利。因此对于自然资源,原则上应该予以免费,如以自然风光为主的风景名胜区。当然,国家对于自然资源的保护有一定的成本,但这种成本不应该由游览者来承担,而属于一般行政任务。因为这种保护并不仅仅是为了游览者,更是为了整体环境、为了子孙后代、为了全人类的利益。但需要注意的是,对于某些稀缺性较为严重,经济上的竞争性极强,某些个体的使用,将较大的减少资源总量,影响他人使用,从而破坏整体与个体公平的自然公物,不适用免费原则,应该予以收费。矿产资源就是其中的典型。

  而对于人工公物,上面集结了人类的建设,是由投资和劳动而产生。对于这些公物,存在着投资成本回收与收益问题,因此相对于自然公物,具有更高的可收费性。特别是利用社会资本投资建设的人工公物,如那些非依托国家自然资源和文化资源、由商业性投资兴建的人造景观,可以以营利为目的进行收费。而国家投资的人工公物,也可能因为特别负担,而需要由使用者付费以回收成本、填补行政开支。

  (五)因素之五—公物的使用习惯

  物权领域的法律规范具有一定的固有法特点,需要对本国社会生活中的习惯传统进行尊重{28}。公物法虽然与私法的物权法有一定区别,但在这点上,同样如此。公物的使用规则在不与制定法冲突的情况下,一般应当尊重习惯,因为这些约定俗成的习俗,也就对大陆法系所谓公物“供公众一般使用”{29}的具体方式和本质进行了描述。这种对习惯的遵循在英美法系中同样多有体现{30}。从经济学的角度看,这些习俗,也可以降低执行、遵守与监督的成本,在一定条件下,实现社群自主治理。这也是解决“公地悲剧”一种可选方式{31}。进一步来说,对于公物的习俗还与财富分配规则的道德认知与体验有关,展现了一定意义上的道德义务{32},与伦理说服力。

  因此公物的传统使用习惯,也是判断收费与否及额度的一个重要因素。对于那些传统上就免费提供给公众自由使用的公物,在新设收费时必须特别慎重,如果确因设施建设、拥挤调控等原因,需要收费的,也应当对当地居民的习惯使用进行一定的特殊安排或补贴。

  (六)因素之六—受益的对象、范围与时机

  一项公物,其公共性越强,排他性越弱,使用的人群越广,受益的范围越大,有着越长期的积极效应,那么其就越可能属于行政的一般任务,有理由由公共税收来负担,也就是使用免费。如一些属于基础设施的公物,特别是在教育、文化领域,其覆盖的人群较多,带来的社会受益也不仅仅局限于使用者,而是将由全社会长期共享,也因此应该由公共财政给予更多的补贴,减少使用者的付费。

  反过来说,如果一项公物,其使用人群的范围异常特定,具有一定的封闭性,影响也仅在当下,那么其个别化特征也就更强,有更多的理由由使用者付费。但在具体判断公物的公共性时,我们需要注意,任何一项公物,其使用和辐射的范围是一定的。比如一个小型公共图书馆,其主要使用人群当然是周边的居民,具有一定地域性,但是不能因此就得出其公共性较弱,可以收费的结论。其公共性,应该体现在是否开放,是否公众都有直接使用的权利上,而不在于实际使用的人群是哪些。某种程度上来说,一项公物,既然有“公众使用”的职能,提供给了公众使用,基础的公共性就已经得到了满足。

  (七)因素之七—自愿的意思表示

  自愿的意思表示在一定条件下也可以成为确定收费标准的一个有效因素。如美国一些博物馆采用门票自愿制,以大都会博物馆(The MetropolitanMuseum of Art)为例,官方提供了一个推荐门票价格,但并不强制,具体金额由参观者自愿决定,可多可少。[8]这样的制度,一定程度上平衡了高低收人者的不同需求,方便大家量力而出,在力所能及范围内支持公物建设,有利于实质公平。虽然其也有过于依靠支付人自我道德约束等弊端,但值得在特定条件下适用。

  另外自愿表示还有一层意思是,对于那些非国有投资建设的本应可以收费的公物,出于所有权人的自愿,可以免费供公众使用。比如非国有博物馆,自愿接受公众的免费参观。前述的大都会博物馆,从公众的角度来说是自愿付费,而从博物馆的角度来说,实际上也是其自愿免除了参观者的强制性付费义务。这种公物所有权人自愿的慈善性的捐赠,也是一个考量因素。

  (八)各因素的综合权衡

  通过上述分析,可以看出,这几个因素对于公物收费与否及其定价均有较为重要的影响。在判断公物公众使用收费问题时,单一的因素可能成为关键考量,但无法作为唯一的标准。它们相互关联,重要性与发挥的功能也各不相同,应该综合权衡,让不同的因素在特定条件下发挥作用。

  需求的基本性是最重要也是最根本的考量因素,某种程度上可以说是一项“帝王条款”。这是因为公物攸关公民基本权利的实现,也是一个现代政府基本给付行政任务的体现,进而与人性尊严理念关联{33}。如果一项公物的使用属于基本需求,那就应该免费或者低收费。当然,这并非排斥市场主动提供一部分收费产品,但不管市场如何反馈,政府都应该提供兜底,保证低收入人群可以获得足量的供应。因此该项因素严格来说指的并不是基本需求就一定要免费,而应该这样描述:如果一项公物属于基本需求,但政府应该保证人民可以获得足量的免费或者低收费使用机会,即使市场可能提供其他的收费选项。

  资金来源是也一个判断收费问题的关键因素,在许多情况下,更是主要因素。社会投资主体不像政府,没有免费供给公物的义务,其投资公物建设,是基于市场逐利。收费是投资者的权利,如果要求免费,会产生对私人财产权的限制问题,这需要以正当理由为依据,且应当符合法律保留原则。因此社会投资的公物,应该允许收费,除非有法律的强制规定或捐赠、协议等自愿的意思表示;国家投资的,则不应以营利为目的,应该免费,除非有其他因素给予的合理收费理由。

  平衡供需,调控拥挤是国有公物收费的一个可能理由,但必须考虑到合比例性的因素,因为行政机关的行为都必须受到比例原则的约束,收费也不例外。而自然公物还是人工公物;受益的对象、范围与时机;物的使用习惯;自愿的意思表示,这些因素,在具体情况下也需要被相应考虑。

  四、新标准体系下的收费类型

  在上述几个因素的影响下,公物公众使用的收费可以进行进一步的类型化处理。按照定价方式,可以包括如下几种:免费;成本性收费;效率性收费;营利性收费;混合性收费。

  (一)免费

  免费是指公众使用公物不需要支付任何费用,或者仅需支付象征性费用。免费使用的公物最能体现出公物的公共性,结合前述的几个因素,具有如下类型的公物应当予以免费使用:

  其一,国家投资的,属于基本需求的公物。对于这部分的公物,应当保障有充足的免费供给。这是需求的基本性这一“帝王条款”的体现。

  其二,自然公物。像矿产资源这样具有严重稀缺性的自然公物,或着是存在严重拥挤性以至于需要调控供需的自然公物除外。需要注意的是,根据公共信托理论与我国宪法,自然公物属于全民所有,因此理论上都是国有公物,不存在私人投资一说。实际中,可能因为特许等方式,私人取得了这些自然公物的使用权、经营权。但即使如此,依据公共信托理论,政府的转让或特许行为,不得损害公物上原有的公共利益{6},因此也不能损害公众原有的免费使用权。私人即使收费,也只能针对其所投资建设的人工公物部分进行收费,而不得针对自然公物的部分。

  其三,从供需调控的角度,某些国有公物可以找到收费的正当性理由,但如果存在如下条件,应该免费使用:属于经济学意义上的纯公共物品的;供给充分不存在稀缺性或拥堵的;不具有价格弹性,属于刚性需求的;存在排队等更适合的替代分配方案的;排除他人使用较为困难,收费成本较高,带来的效率损失高于其所能带来收益的。

  其四,依据传统习惯、自愿的意思表示等原因,而应该免费的其他公物。其中很常见的一类就是,私人博物馆、图书馆等设施的设立者,出于一定的慈善目的,建立设施,同时国家财政也给予一定的适当补贴。在此情况下,依据投资人自愿,可以予以免费使用。比如《博物馆条例》中就规定,国家鼓励博物馆向公众免费开放,县级以上人民政府应当对向公众免费开放的博物馆(包括非国有博物馆)给予必要的经费支持[9]。

  有一种情况值得注意,那就是象征性收费。某些公物,由于习惯、具体法律规定等因素的影响,可能仍然收取少量的费用,如果这种费用的额度不会对公众使用公物造成实质性的阻碍,那就也应该属于免费。但这种实质性阻碍的判断,不应该以平均收入水平为判断,而应该以低收入人群的收入水平为基准,且整体来说,应该减少象征性收费的使用,以完全免费为主。

  (二)成本性收费

  成本性收费,是指不以营利为目的,主要是为了弥补公物相关开支而收取的费用。这种收费的依据主要是基于平等原则,当一项国家资源的使用仅有利于特定的个人或群体时,其费用不应当由全民负担,而应该有特定人或群体自行承担{34},通过向其收取费用,填补该项公物使用的成本。

  成本性收费额度的具体标准应当适用费用抵偿原则(又称为费用填补原则、费用涵盖原则)与对等原则(又称为等价原则){35}。费用抵偿原则强调的是,收取的费用应该用于抵扣支出的行政开支,不能过高,也不应过低。过低的话,使该项公物成为一般财政的负担,对全体纳税人不公平;但同时,也不能过高,这会将公物用于营利或为其他项目集资,是对使用人的不公平。而对等原则是指,应该以提供的给付的价值,作为收益负担额度的基准{16}49。换言之,就是公众使用公物所获得的价值,应该与其所支付的费用对等。这两个原则共同作用,可以为填补性收费的额度划定一个范围,费用抵偿原则是从总的行政支出角度进行衡量,而对等原则,则可以直接对个体案例进行判断。

  另外值得注意的是所谓“成本回收”原则。有人认为,成本回收原则就是费用填补原则{36},但也有学者通过对我国台湾地区“规费法”的立法理由进行分析,指出了成本回收原则的一些特殊之处。其认为,我国台湾地区“规费法”第十条第一项规定行政规费“依直接材(物)料、人工及其他成本,并审酌间接费用定之”,这是对于费用填补原则的描述,而该条第二项所说的使用规费“依兴建、购置、营运、维护、改良、管理及其他相关成本,并考量市场因素定之”则指的是成本回收原则,是一种针对规费类型不同,所提出的更精细的要求{13}165-166。这种思路有一定合理性。对于像房产登记和房产证办理这样的行政服务,可以通过计算物料、人工等方式,较为便捷的计算出费用填补的额度;而公物的使用成本,却难以如此计算,因为公物成本很大一部分来源公物的建设费用,这部分费用需要通过长期运营方可回收。因此比起“费用填补”这一说法,“成本回收”的确更为精确。不过从基本理念上来看,成本回收原则更多的是费用填补原则的一项具体描述,两者之间并无本质区别。

  适用成本性收费的条件有三个:其一,必须是国家投资的公物,这是因为成本性收费是一种非营利收费,是用以填补行政成本;其二,必须是非基本需求,基本需求的公物使用应当免费;其三,不存在其他如习惯、自愿等需要免费使用的因素;其四,不存在严重的稀缺性或拥挤性,否则可能需要适用效率性收费。

  (三)效率性收费

  相比于免费,成本性收费具有一定的供需调节能力,但有限,这与其定价机制有关。虽然在成本回收原则中需要考量市场因素,但其基本出发点仍然在于以市场为参考核算公物的供给成本,而非供需关系。不从供需人手决定定价,就难以把握供需的平衡,无法恰当的解决拥堵问题。

  在前述图2的基础上,进一步推导出图3作为例子。P2点是边际成本与需求曲线的平衡点,成本性收费的定价与P2不一定吻合。如果高于P2,将导致需求不足,造成浅色阴影部分的效率损失;如果低于P2,又可能需求过剩,产生拥挤,造成深色阴影部分的效率损失。为了防止此种情况的出现,就有必要对某些公物收费定价方式进行调整。

  效率性收费也就应运而生,其含义是,公众使用费用的定价不是简单按照成本来计算,而是按照供需关系,使定价处于一个边际成本与收益平衡的点上。适用效率性收费的公物,需要满足的条件在其他方面都与成本性收费相同,唯一的不同点就是,该项公物的稀缺性和拥挤性更为严重,以至于从比例原则的角度,有必要变动其定价,使得收费的主要目的发生了转变。成本性收费中主要以补偿特别支出为目的{37},而效率性收费更多的是作为一种宏观调控的手段,旨在提高公物的整体使用效率{38}。不过需要注意的是,即使主要目的发生了转变,但其仍然是非营利性的,是以公共利益为其目标。

  效率性收费中有一个难点问题,就是如何判断边际成本与收益平衡的点。市场机制是其中一种方式。放开公物的供给市场,让其他主体一起参与公物建设与收费,在追求效用最大化的消费者和追求利润最大化的厂商之间,最终会在所有市场上自发的建立起一般均衡{26}34。但不幸的是,经济学上几种典型的“市场失灵”情境也在公物领域中体现得尤为明显:部分公物由于投资规模大,供给主体单一,具有一定自然垄断属性;拥堵造成的效率损失则属于典型的负外部性;大量的公物属于纯粹的公共产品,不具有竞争性;公物使用由于对象范围广大,信息交换的成本也相对较高。

  所以,在效率性收费定价上,市场机制可以发挥重要作用,但是远不是万能的。还有两种方式,也可以作为效率性收费定价的可选途径。第一种是行政主体直接收集信息,进行综合判断,从而定价。这种方式,其实就是传统计划经济时代常见的定价方式。我国改革开放的历史,已经充分证明了计划经济相对于市场经济的弊端,但是却不能“一棍子打死”,完全否定在特定领域中行政直接进行资源分配的合理性。特别是大数据时代下,行政机关掌握有巨量的信息,具有在一定条件下直接进行效率性分配的能力。比如在交通领域中,随着技术发展,交通主管部门已经可以掌握各道路实时交通流量情况,其对利用的拥堵情况的判断,将比市场更加迅速,也更加有效。

  第二种方式是超越市场与政府的二元划分,通过社群自治的方式,来确定公物收费的标准。这种方式来源于埃莉诺·奥斯特诺姆(Elinor Osttrom)所提出的多中心治理理论,她通过实证考察和分析发现,许多有很多社群的资源使用者,在相互信任的基础上,通过设计持续性的合作机制来自主治理,通过对它们的制度分析,破除了“公共”与“私人”、“国家”与“市场”之间的二元理解{39}。其中的许多混合制度,被实践证明具有良好的效果,甚至在一些情况下远远好于行政部门通过专家进行设计后的制度安排。在特定条件下,社群可以通过其自身的自主治理,来合理决定定价。对于一些主要由当地居民在小范围内共享的公物,尤为如此(比如奥斯特诺姆所考察的那些“公共池塘资源”实例[10])。对于这些公物而言,当地社群的居民是主要的实际使用者,对整个资源的状态有着更加充分的信息,他们又与这些资源的利用存在着最密切的利益联系,拥有强大的动力去改善公共池塘资源的利用状态。因此在特定机制下,通过多次博弈,社群自治有可能通过合理定价,实现均衡,打破哈丁所谓的“公地悲剧”效应{40}。

  (四)营利性收费

  营利性收费,是指公物的收费以获利为目标,而定价上不仅能收回成本,还能获得一定的投资回报。这主要针对的是非国家投资的公物。作为市场主体,其投资建设公物的主要目的是追求经济回报,收费是其中的重要一环,因此也就自然而然地在收费定价上需要盈利空间。对于这样的一种收费,实践中多有将其称为“市场调节价”[11]。在此之所以使用“营利性”这一个概念,而非“市场性”,有两个原因。第一,效率性收费属于非营利目的,但其同样需要考虑市场性因素;第二,营利性收费以市场考量为主,但并非是纯粹的市场机制,受到了价格控制等行政调控手段的影响。

  行政调控手段在营利性收费的公物中是十分必要的。一方面,因为公物的利润水平不均衡,偏远地区成本高,收益小,如果完全交给市场竞争,这些地区的利润较低,公物供应量也会不断下降。为了维持公共服务的均衡,保障充分的公物供应,让无论在哪里,无论当地需求量有多少,都可以“一按开关就有电,一打电话就有救护车”,就必须进行适当的调控,实现交叉补贴,让经营者利用高利润地区的业务利润补贴低利润地区,在维持总体收益的同时,保证供应的普遍性与持续性{41}。

  另一方面,某些公物领域,如公用事业和基础设施,有一定的自然垄断性,容易因为垄断引发竞争不足,市场失衡。这需要行政的主动调控,引入竞争,保障服务质量,确保定价的合理。比如在水资源领域中,由于水管等设施建设的长期性,自然垄断特征十分严重,英国采用了被称之为“标尺”竞争体系的方式来进行调控。英国水务行业由区域性的独立自然垄断企业组成,英国水务总长(DG-WS)是行业的监管者,其设定水价的上升幅度不能超过零售物价指数RPI加上一个K值。而每一个公司的K值并不和其自身成本相关,而是与该产业最有效率的企业成本相关。如此一来,虽然各水务企业在当地可能仍然是自然垄断,但是却通过K值这一个标尺,加入了整体的竞争之中。这样,DGWS也使得在确保水务公司能够获得“合理”的资本回报,满足正常的运行的同时,提高、改善效率并保护消费者{42}。

  最后,在营利性收费定价的判断中,还应该注意到,收费并非是获得经济回报的唯一方式,因此在评估定价时,应该综合判断公物项目的营收状况,而不是将所有的营收压力都堆积在对公众收费上。在中国,特别具有典型性的例子就是,一些商业项目的开发商,也承接了周边部分公共设施的建设。公共设施的兴建带来了周边土地的增值。开发商从土地增值中获利可能远高于公众直接使用公共设施所支付的费用。这些因素都应该整体纳人公物项目的财务考量中。

  (五)混合性收费

  现实中的公物,往往都并不是如前几种状况中所描述的那么单一,具有高度的复杂性。常常好几种特征复合在一起,这时候就会产生混合型收费的问题。这些混合可能存在如下情况:

  其一,PPP模式下的公私共同投资。所谓的PPP,按照我国财政部给予的定义,是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化[12]。从这个定义上来说,其需要通过收费来营利。但PPP模式下的实践方式异常复杂,在具体判断时,必须进行针对性的分析,比如在外围建设方式中,民营主体扩建政府拥有的基础设施,仅对扩建部分拥有所有权,但是可以经营整个基础设施,并向用户收费{12}246。那么在这种模式下,公物上同时存在着公共投资与私人投资,那么在判断收费标准时也应该分别核算。更复杂的是,许多模式下,公共投资部分与私人投资部分并不像外围建设中这样界限分明,是通过复杂的经营与金融模式糅合在一起{43},这时候就需要把握一个基本原则—该项目中有多少资金是由公共财政负担的。对于公共财政投入的部分,应该采用免费、成本性收费或效率性收费的方式,应该从营利性收费的定价计算中去除,不应该成为营利的理由。

  其二,具有拥挤性、稀缺性的资源与不具有拥挤性、稀缺性资源的混合。这种混合,可能是空间上的混合,比如一个风景名胜区,大部分地方门可罗雀,无人问津,但是某一特定景点人满为患;也可能是时间上的混合,比如一个体育馆,平时空空荡荡,锻炼的人很少,但有活动时,人山人海,拥挤异常。对于这种空间和时间上的混合,就应该区分地段和时段,进行分别定价,仅对拥挤部分,进行效率性收费。

  其三,基本需求与非基本需求的混合。实践中,往往一个公物上,可能同时承载了基本需求与非基本需求,比如列车,在上面设立有硬座,为群众出行提供相对基本的保障;也设立有软卧,舒适高端,满足的就不再仅仅是基本出行的需求。对于这硬座与软卧,就有必要按照不同机制,分别定价。整体来说,需求越基本,政府就应该通过一般财政给予更多补贴,收费就应该越低。当一项需求基本到对公民基本权利产生直接影响时,那就应该完全免费。

  其四,自然公物与人工公物的混合。有一些公物具有一定的复合性,比如在原有的自然景观基础上,建设了一定的服务与保障设施,如道路、餐饮住宿设施、娱乐设施等,形成了人工公物与自然公物的结合。两部分的收费标准应该依据各自的特点分别计算。

  五、结语—公物公众使用收费标准的立法完善

  通过对公物公众使用收费标准与类型的精细化研究,已经可以在理论上对“哪些公物需要收费?”“各自该收多少?”问题得出结论。但收费是一种课以人民的公法上的金钱给付负担,本质上属于对人民自由及财产权的限制,应当适用法律保留原则{36}147-149。因此公物收费问题最终也需要通过立法的完善,获得法律确认。实践中的公物类型庞杂,丰富多样,因此公物收费标准的立法也宜采用一般法与特别法相配套的方式进行。

  一般法方面,未来如果制定“公物管理法”“公共设施法”或“行政收费法”这样的相对基本法,可以在其中规定公众使用收费的基本原则与规则,主要内容包括上述讨论的五种收费类型及其适用条件与定价方法。应当建立起公物公众使用收费标准体系的基本框架,并对一些重要规则进行明文规定,如:“公众可以免费使用国家投资的基本需求型公物以及非拥挤性和非稀缺性的自然公物”;“国有公物收费不应以营利为目的,对于一般公物,以弥补行政成本为限;对于具有稀缺性和拥挤性的公物,可以在比例原则的范围内,将收费作为宏观调控的工具”;“社会投资的公物可以通过收取公众使用费营利”;“公私合作建设的公物,可以收取使用费,作为社会资本投资的回报。但公共财政投资的份额应该单独计算,其不应作为营利性收费的依据”等。需要注意的是,现阶段“公物”只是我国的学理概念,而非实定法概念,因此在具体立法时,可使用“公共设施”“自然资源”等词,以符合我国现有立法体系的用语。

  特别法方面,则由《公路法》、《博物馆条例》、《风景名胜区条例》等针对特定领域公物进行调整的单行法中的公众使用收费条款组成。传统意义上的法律保留中的“法律”限于由民意代表机关制定的狭义法律。但随着时代的发展,行政权特别是行政立法不断膨胀,法律保留中所指法律也逐渐包括了“条例”这样的行政立法{44}。现行法需要依据法理进行系统性的梳理,有些法律基本符合法理要求,应当予以肯定并保留,如《博物馆条例》,其规定了国家鼓励博物馆免费开放,政府给予必要的经费支持,未予以免费的,收费应该依据国家标准予以定价[13];有些法律则存在不妥之处,应该通过立法程序予以修订,如《风景名胜区条例》中,将收费变成了一般原则[14],公众权益的折损十分严重;还有些公物领域,现尚无单行立法,存在一些空白,对于这些公物,如果需要收费的,应该尽早制定单行法,以满足法律保留原则的需要。


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